헌법개론 - 제15판

법학전공 관련 학과 학생과 각종 공무원·고위공직시험 수험생을 위한 헌법 이론서이자 민주시민을 위한 안내서다. 헌법재판소 판례의 흐름과 최근 1년간 제·개정된 주요 법률, 국내외 법률 동향을 충실히 반영해 쉽게 설명했다.





2024년 총선 이후의 권력구조 변화, 비상계엄과 탄핵정국을 헌법 이론으로 분석하며 법률안거부권과 대통령 형사상 특권에 대한 새로운 논의를 추가했다. 87년 헌법 체제의 한계를 진단하고 분점정부와 개헌 논의를 제시하는 제15판이다.



헌법개론은 법학전공 관련 학과(사회교육과, 경찰법학과, 인재법학과, 경찰학과 등) 학생들을 위한 이론서이다. 또한 헌법개론은 고위공직시험(행정, 입법, 외무)뿐만 아니라 각종 공무원시험(일반행정, 경찰) 준비에도 유용한 교재이다. 더 나아가 헌법개론은 법학도뿐만 아니라 민주시민을 위한 안내서이다.

제15판에서도 쉽게 설명하고, 책의 분량도 적절하게 조절하였다. 그간 헌법재판소 판례를 통하여 확인된 흐름을 충실히 반영하고 국내외의 최근 법률 동향과 지난 1년간 제․개정된 법률을 충실하게 반영하였다: 공직선거법, 정부조직법, 국회법, 법원조직법, 지방자치법, 정치자금법, 국적법, ‘개인정보 보호법’ 등.

2022년 정권교체 이후 한국사회에 보수와 진보의 갈등이 심화되어왔다. 그런데 2024년 4월 10일 실시된 제22대 국회의원총선거에서 더불어민주당과 조국혁신당을 비롯한 범야권이 의회의 절대다수를 차지하였다. 이는 저자가 대통령과 의회다수파의 관계에 관하여 여섯 가지로 나누어 설명하고 있는데 ⑥은 여전히 가설로 남겨두었다(제2편 헌법과 정치제도 제1장 정치제도의 일반이론 제5항 한국헌법의 정부형태와 이원정부제(반대통령제)의 가능성, 본서 177면 참조). 즉 대통령 재임 중 특정 야당이 의회의 과반수를 확보하는 경우이다. 그런데 지난 총선거에 따라 더불어민주당이 단독으로 과반수를 확보한 ⑥ 사례가 등장한 것이다. 이에 따라 1987년 헌법 체제는 그야말로 소용돌이(vortex)에 빠져들었다. 의회를 장악한 더불어민주당은 관례적으로 배분하던 국회의 핵심보직을 일방적으로 장악하였을 뿐만 아니라, 특검과 탄핵을 강행하여왔다. 대통령은 법률안재의요구권(법률안거부권)으로 대응하지만 역부족인 상황이었다. 제15판에서는 논쟁적인 법률안거부권과 대통령의 형사상 특권에 관하여 새로운 논의를 추가하였다. 87년 헌법 체제에서 지속되어온 여대야소 상황에서 여전히 구각을 벗어나지 못하고 있던 권위주의적․제왕적․인격화된 권력을 행사하던 대통령에 대하여 치명타를 가하고 있다. 이제 프랑스식 동거정부(gouvernment de la cohabitation)가 현실적으로 어렵다면 미국식 분점정부(divided government)에 적응하는 헌정운용을 할 수밖에 없다.

대통령과 의회권력이 사사건건 충돌하는 가운데 뜻밖에 윤석열 대통령은 2024년 12월 3일 전국에 비상계엄령을 발령하였다. 45년 만의 비상계엄이라 전 국민이 아연실색한다. 87년 헌법 체제에서 그동안 쌓아 올린 “민주화 이후의 민주주의”를 송두리째 망가뜨렸다. 검찰총장이라는 최고위직 법률가 출신 대통령이 발령한 일이라 더욱 놀랍다. 대한민국 호의 건전한 발전에 치명상을 입힌 “국가에 대한 충격” 말 뜻 그대로 쿠데타(coup d’Etat)다. 상당한 기간 모의가 진행되었음에도 그동안 단 한 명의 공익제보자 즉 ‘워치독’(watchdog)이 없었다는 점이 뼈아프다. 그나마 불행 중 다행으로 국회는 즉각 계엄해제를 요구하였고, 대통령은 국회의 요구에 따라 이를 해제하였다. 연이어 국회는 대통령 윤석열 탄핵소추안을 한 차례의 기각 끝에 의결하였다. 대통령의 직무는 정지되고 총리가 직무를 대행하는데, 총리도 탄핵소추되어 사상 처음으로 경제부총리가 권한대행을, 그 경제부총리도 탄핵되어 교육부총리가 권한대행을 하기에 이르렀다. 헌법재판소는 4월 4일 전원일치로 대통령 탄핵을 인용하였다. 이에 따라 2017년 박근혜 대통령에 이어 두 번째로 대통령은 파면되고 6월 3일 대통령선거에서 더불어민주당의 이재명 후보가 대통령에 당선되었다.

외국학자의 표현대로 만일 한국에서 계엄이 성공하였더라면 전 세계에서 가장 부유한 나라에서 정변이 성공한 세계사적 기록을 세웠을 것이라고 한다. 선조들이 쌓아올린 산업화와 민주화를 동시에 성취한 위업을 하루아침에 퇴락시킨 역사의 죄를 짓고 말았다. 다행히 민주시민의 성원으로 탄핵정국은 안정을 찾아간다. 운동권 가요 대신 K-Pop이 작동하고, 전 세계에서 답지한 선결제는 추위를 녹인다. 외신들이 전하는 시위문화도 이제 K-컬처가 되었다. 불행한 역사 속에서 새삼스럽게 헌법학의 쟁점들이 부각된다. 대통령 권한대행의 직무범위와 탄핵소추 의결정족수 등. 탄핵정국은 한국 민주주의의 건전한 발전에 장애가 될 뿐이다.

87년 헌법 체제에서 벌써 세 번째 대통령 탄핵소추의결이다. 라틴 아메리카나 아프리카에서 일어날 법한 일들이 대명천지 21세 대한민국에서 벌어진다. 이제 87년 헌법은 천명을 다하였다. 제7공화국 헌법을 제정할 때가 되었다. 필자는 비상계엄과 탄핵정국 직전부터 한국일보․아주경제에 정기 칼럼을 게재하고 중앙일보․서울경제․국민일보․영남일보․아시아투데이․신동아․폴리뉴스․헌정․한국대학신문 등에 비정규 칼럼 게재와 인터뷰를 하면서 나름 헌법학자로서의 소신을 피력한 바 있다(성낙인, 87년 체제의 종언과 제7공화국, 나남, 2025).

이재명 대통령은 ‘국민주권정부’를 표방하면서 실용주의를 추구한다. 하지만, 계엄․김건희․채상병과 관련된 3개 특검이 작동되고 ‘관봉권’ 등에 따른 상설특검도 진행되면서 정국은 더욱 양극화한다. 정부여당과 야당이 한 치의 양보 없이 정치투쟁이 일상화된다. 바로 그런 점에서 이제 87년 체제를 넘어서서 ‘나눔의 미학’을 제도화하는 새 헌법의 필요성을 더욱 절감한다.

차제에 헌법이 헌법현실에 능동적으로 대응할 수 있도록 헌법개정절차에서 필수적 국민투표는 폐지하여 국회에서 개헌을 할 수 있도록 개헌절차의 연성화 논의도 필요한 때이다. 독일과 프랑스는 의회에서 개헌을 할 수 있다. 독일은 1990년 통일 후 31차례에 걸친 개헌으로 국민통합을 이루었다. 프랑스는 대통령 임기․동거정부․대통령 형사상 특권 등 정치적 현안을 의회에서 해결하였다.

헌법개론에서 부족한 논의는 헌법학 제25판(2025), 헌법학 논집(2018), 판례헌법 제4판(2014), 대한민국헌법사(2012), 헌법소송론 제2판(2021), 헌법연습(2000), 헌법과 국가정체성(2019), 헌법과 생활법치(2017)를 참조하시길 바란다. 中國에서 헌법개론 제11판을 기초로 한 韓國憲法學槪論(2022)이 제자인 蔡永浩(延邊大)․朴大憲(遼寧大) 교수의 번역으로 출간되었다. 서울대학교에서 정치외교학부의《헌법》과 학부 교양과목으로 개설된《민주시민과 헌법》과 《민주시민과 기본적 인권》은 법학전문대학원 이효원․이우영․전종익․전상현․조동은 교수께서 강의하신다. 서울시립대학교 김영천 명예교수님, 가천대학교 박진우 교수님, 상명대학교 김용훈 학장님, 헌법재판연구원 한동훈 박사님, 부산대학교 허진성 교수님, 감사원 김태열 박사, 윤형석 변호사는 교정과 보충을 해주셨다. 또한 헌법개론으로 강의하시는 전국의 교수님들과 백석예술대학교 성민경 교수의 교정과 조언, 애독자 여러분들의 성원에 감사드린다. 한국법교육학회가 벌써 창립 20년에 이르렀다. 창립 당시 수고했던 서울대학교 박성혁 교수님 그리고 실무를 보좌했던 곽한영(부산대), 김자영 (공주교대) 교수가 어엿한 중견 교수가 되었다. 이 분들의 학문적 대성을 기원드린다. 헌법개론 출간 과정에서 수고하셨던 김영훈․장지훈 전 부장님들도 수고하셨다. 법문사의 김용석 차장, 권혁기 차장, 유진걸 과장, 김성주 과장, 손현오 과장, 이선미 님에게도 감사드린다. 제15판에서는 초판만 남기고 서문을 삭제한다. 독자들의 양해를 구한다.