국가연구개발혁신법

연구 현장을 둘러싼 제도와 행정 환경의 구조적 제약을 짚으며, 2020년 제정되어 2021년부터 시행 중인 「국가연구개발혁신법」의 제정 배경과 의미를 설명한다. 이 법이 연구자 자율성 확대, 행정 부담 경감, 공통 기준 확립이라는 세 가지 축을 중심으로 국가 연구개발 관리 체계를 재구성하였음을 정리하는 책이다.





「국가연구개발혁신법」의 제도적 구조와 작동 방식을 체계적으로 살펴보고, 정책적·제도적 배경과 법적 쟁점을 구조적으로 분석하였다. 연구자, 연구행정 실무자, 정책 담당자 등이 법의 전체 구조와 향후 과제를 입체적으로 이해할 수 있도록 돕는다. 연구개발을 ‘지원의 대상’이자 ‘법적 규율의 대상’으로 바라보는 이중적 시각을 조망하며, 제도의 한계와 개선 방향까지 함께 검토한다.



우리나라의 연구개발 투자는 세계적 수준에 도달하였음에도 불구하고, 그에 상응하는 질적 성과가 충분히 축적되지 못하고 있다는 평가는 오랫동안 반복되었다. 이른바 ‘Korea R&D Paradox’로 불리는 이러한 문제의 원인은 연구자의 역량이나 의지의 한계라기보다는, 그 이면에 연구 현장을 둘러싼 제도와 행정 환경의 구조적 제약이 자리하고 있다는 지적이 지속적으로 제기되어 왔다. 특히 연구개발과제 관리를 규율하는 법령과 행정규칙이 부처별 · 사업별로 분산되고 중첩되면서, 연구자가 연구 자체보다 행정 절차와 규정 해석에 더 많은 시간과 에너지를 투입해야 할 지경이라는 볼멘소리는 연구 현장에서 꾸준히 제기되어 온 대표적인 문제 사례 중 하나이다.

이러한 문제의식 속에서 국가연구개발제도의 근본적 전환을 요구하는 목소리는 점차개별 제도의 개선을 넘어, 연구개발 법체계 전반에 대한 혁신 요구로 수렴되었다. 단편적인 지침 개정이나 행정 절차의 완화만으로는 연구개발 체계 혁신에 관한 연구 현장의 체감도를 높이기 어렵다는 인식이 확산하며, 연구자 중심의 원칙과 공통 기준을 명확히 하는 상위 법률의 제정이 필요하다는 공감대가 형성되었다. 이러한 흐름의 결과로 2020년 「국가연구개발혁신법」이 제정되었고, 2021년 1월 1일부터 시행 중이다. 「국가연구개발혁신법」은 단순히 하나의 새로운 법률이 추가된 것이 아니라, 연구개발을 바라보는 관점과 운영 방식을 근본적으로 재정립하고자 한 시도라는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 이 법은 연구자 자율성의 확대, 연구 행정 부담의 구조적 경감, 국가연구개발사업 내 연구개발과제에 적용되는 공통 기준의 확립이라는 세 가지 축을 중심으로 국가 연구개발 관리 체계를 재구성하였다. 특히 그동안 법률과 행정규칙 사이에서 관행적으로 운영되어 오던 다수의 연구개발 관리 요소들을 법률 체계 안으로 편입함으로써, 연구 현장을 규율하는 기준의 예측 가능성과 안정성을 제고하고자 하였다.

이 법은 그동안 분산되어 운영되어 오던 다수의 연구개발 관리 요소들을 하나의 법체계 안으로 포괄적으로 편입한 결과, 서로 다른 정책과 제도가 이른바 옴니버스식으로 폭넓게 구성되어 있다는 특징을 지닌다. 사실상 연구 현장에서 실제로 제도를 적용하고 집행하는 연구자와 연구지원 인력은 각자의 전문 분야나 담당 영역에 관한 규정과 절차에 대해서는 높은 이해도를 갖고 있음에도, 국가연구개발제도를 관통하는 전체적인 구조와 체계를 한눈에 파악하기는 여전히 쉽지 않은 상황에 놓여 있었다. 법학적 관점에서 보더라도 「국가연구개발혁신법」은 행정법의 영역에 속한다고 평가할 수 있으나, 과학기술법이라는 독립된 학문 분야가 아직 충분히 정립되지 않은 현실을 고려할 때, 이 법은 변호사를 비롯한 다수의 법률 전문가에게도 다소 생소한 규범으로 인식되고 있다. 그 결과 연구개발과제 관리와 직접적으로 연관된 법률임에도 불구하고, 그 체계와 작동 방식에 대한 종합적인 이해는 간단하지 않은 실정이다.

이러한 실정에도 불구하고 「국가연구개발혁신법」은 우리나라 전체 예산의 상당한 비중을 차지하는 정부 연구개발 예산의 기획과 집행, 관리 전반에 관여하는 핵심 법률이라는 사실은 변하지 않는다. 연구자의 연구 수행 방식은 물론, 연구지원 체계, 전문기관의 역할, 행정제도의 운영 방식에 이르기까지 광범위한 영역에 실질적인 영향을 미친다는 점에서 그 중요성은 결코 가볍게 평가될 수 없다. 물론 「국가연구개발혁신법」이 곧바로 연구 현장의 모든 문제를 해결해 주는 만능 해법은 아니다. 법률이 정립한 원칙과 구조가 실제 현장에서 실효성을 갖기 위해서는 하위 법령과 행정규칙의 정합성 확보, 전문기관과 연구개발기관의 책임 있는 운영, 그리고 무엇보다 제도의 취지를 존중하는 행정 문화의 정착이 필요하다. 연구 현장과의 밀접도를 높이기 위한 지속적인 점검과 보완 역시 필수적이다.

이 책은 「국가연구개발혁신법」의 제정 배경과 제도적 구조를 체계적으로 살펴보고, 나아가 이 법이 지향하는 연구개발 생태계의 방향을 종합적으로 조망하고자 한다. 연구자, 연구행정 실무자, 정책 담당자, 그리고 국가 연구개발 제도에 관심을 가진 독자들이 이 법이 무엇을 변화시키고자 하였는지, 그리고 향후 어떠한 과제를 남기고 있는지를 차분히 이해할 수 있도록 설명하는 것이 이 책의 목적이다. 이를 통해 「국가연구개발혁신법」이 단순한 규제의 집합이 아니라, 연구자가 연구에 몰입할 수 있는 환경을 조성하고 도전과 혁신을 가능하게 하는 제도적 토대임을 이해하는 데 이 책이 하나의 길잡이가 되기를 기대한다.

나아가 이 책은 「국가연구개발혁신법」을 단순히 조문별로 해설하는 데 그치지 않고, 이 법이 등장하게 된 정책적 · 제도적 배경과 함께, 연구개발과제 관리를 둘러싼 법적 쟁점들을 구조적으로 분석하였다. 「국가연구개발혁신법」이 현행 국가연구개발사업 체계에서 어떠한 작용을 하고 있는지, 그리고 앞으로 어떠한 방향으로 해석 · 운용되어야 하는지를 검토한다. 특히 연구개발을 ‘지원의 대상’이자 동시에 ‘법적 규율의 대상’으로 보는 이중적 시각이 어떻게 조화될 수 있는지에 대한 고민을 이 책 전반에 걸쳐 제시하고자 한다. 궁극적으로 이 책은 「국가연구개발혁신법」을 하나의 완결된 규범으로서 설명하는 동시에, 그 한계와 쟁점을 드러내는 비판적 분석을 지향한다. 연구자, 연구행정 실무자, 정책 담당자, 그리고 국가연구개발제도에 관심을 가진 독자들이 「국가연구개발혁신법」을 보다 입체적으로 이해하고, 향후 제도 개선과 해석 논의에 참여하는 데 기초 자료로 활용할 수 있기를 바란다.

이 책의 집필에 이르기까지의 과정에는 저자 개인의 이력과 더불어, 함께 고민하고 일해 온 많은 분들의 도움이 있었다. 저자는 과학기술에 누구보다 진심이었고 연구자로서의 꿈을 품고 있던 시절, 연구개발과제를 수행하며 현장을 직접 접할 기회를 가지기도 했었다. 연구자로서의 역할은 물론 연구행정 실무자의 업무를 함께 경험한 시간은 비록 길지는 않았으나, 이후의 진로를 선택하는 데 있어 중요한 기점이 되었다. 로스쿨이라는 새로운 환경으로 옮겨 법학의 길을 걷게 되었지만, 한때 연구를 직접 수행했었다는 자부심은 지금까지도 마음 한편에 변함없이 자리하고 있다. 이후 변호사로 활동하면서도 과학기술, 연구개발, 지식재산 분야와 관련된 자문 업무를 수행할 기회를 계속해서 얻게 되었고, 이를 통해 연구개발 제도 전반에 대한 관심을 이어갈 수 있었다. 연구 현장과 제도, 그리고 법을 연결하는 이러한 경험들은 이 책을 구상하고 집필하는 데 있어 중요한 자양분이 되었다. 특히 한국과학기술기획평가원(KISTEP)에서의 근무 경험은 저자가 과학기술 분야에 특화된 광범한 학문적 · 실무적 토대를 형성하는 데 중요한 역할을 하였다. 「국가연구개발혁신법」이라는 단일 법률을 중심으로 책을 집필할 수 있었던 것은 KISTEP을 비롯하여 정부 부처, 과학기술분야 출연연구기관, 그리고 유관 정책 기관에서 헌신적으로 활동해 온 여러 전문가들과 함께 일할 수 있었기에 가능했다고 생각한다. 또한 국가과학기술연구회(NST) 감사위원회 설치를 계기로 초대 상임감사위원으로서 연구개발감사 체계를 구축하는 과정에 참여할 수 있었던 경험 또한 개인적으로 큰 영광이자 값진배움의 시간이었다.

아울러 법학 분야에서는 아직 생소한 ‘과학기술법’ 내지 ‘연구개발법’이라는 영역을 교육과정으로 편성하고, 이를 통해 학생들을 가르칠 수 있도록 기회를 제공한 성신여자대학교의 혁신적인 인식과 제도적 뒷받침이 없었다면 집필은 쉽지 않았을 일이라 생각한다. 「국가연구개발혁신법」 강의를 진행하며 학생들과 함께 제도의 구조와 의미를 고민한 경험이 이 책을 쓸 수 있는 용기를 주었다.

집필을 결심하고 책 표지에 사용할 작품을 의뢰했을 때, 서윤정 작가님이 제안을 흔쾌히 수락해 주셨다. 「국가연구개발혁신법」이 여러 제도와 정책이 결합된 하나의 ‘전개도’와 같다는 인식에서 출발하여, 그 전개도를 통해 독자 스스로가 입체적인 구조를 완성해나가기를 바라는 저자의 의도와 이 법의 다채로운 성격이 작품을 통해 잘 표현되었다.

그리고 이 책의 출간을 위해 연구실을 직접 찾아와 격려와 조언을 아끼지 않으신 박영사 김한유 과장님께 깊이 감사드린다. 원고의 완성도를 높이기 위해 세심한 편집을 맡아 주신 나세현 담당자님을 비롯한 박영사 편집부 여러분의 전문성과 노고에 힘입어, 이책이 독자들에게 보다 정제된 형태로 다가갈 수 있을 것이라고 생각한다. 또한 이 책을 완성하는 전 과정에서 곁에서 묵묵히 격려하고 지원해 준 아내에게, 고마움과 미안함을 함께 전한다.

국가연구개발의 ‘혁신’은 법 조문에 담긴 선언만으로 실현될 수 있는 것이 아니다. 그것은 이 법을 어떻게 이해하고, 어떻게 적용하며, 어떠한 가치 위에서 운용하느냐에 달려있다. 이 책이 그러한 논의를 시작하는 하나의 출발점이 되기를 기대한다.



2026. 2.

1020호 연구실에서

이재훈